En virtud del Convenio núm. 190, los países ratificantes deben establecer mecanismos de control de la aplicación y de seguimiento o fortalecer los mecanismos existentes en relación con la legislación relativa a la violencia y el acoso (arts. 4, 2, d) y 10, a)), y garantizar que existan medios de inspección e investigación, incluyendo a través de la inspección del trabajo o de otros organismos competentes (art. 4, 2), h)).
La inspección del trabajo es una función pública fundamental que es esencial para promover y hacer cumplir las condiciones de trabajo decentes y el respeto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo. La inspección es primordial para la protección de los derechos laborales y la promoción de entornos de trabajo seguros para todos los trabajadores (OIT 2020k). El Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), y su Protocolo de 1995 definen las funciones y facultades de los inspectores del trabajo, incluidas las facultades de supervisión, mandato e imposición de sanciones. 39 De conformidad con el artículo 3 del Convenio núm. 81, las funciones del sistema de inspección del trabajo serán:
- velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión […];
- facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales, y
- poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes.
Además, el artículo 12 del Convenio núm. 81 prevé:
Los inspectores del trabajo que acrediten debidamente su identidad estarán autorizados:
- para entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día o de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección;
- para entrar de día en cualquier lugar, cuando tengan un motivo razonable para suponer que está sujeto a inspección, y
- para proceder a cualquier prueba, investigación o examen que consideren necesario para cerciorarse de que las disposiciones legales se observan estrictamente. 40
El artículo 13, 1) prevé asimismo que «los inspectores del trabajo estarán facultados para tomar medidas a fin de que se eliminen los defectos observados en la instalación, en el montaje o en los métodos de trabajo que, según ellos, constituyan razonablemente un peligro para la salud o seguridad de los trabajadores». Además:
A fin de permitir la adopción de dichas medidas, los inspectores del trabajo estarán facultados, a reserva de cualquier recurso judicial o administrativo que pueda prescribir la legislación nacional, a ordenar o hacer ordenar
A fin de permitir la adopción de dichas medidas, los inspectores del trabajo estarán facultados, a reserva de cualquier recurso judicial o administrativo que pueda prescribir la legislación nacional, a ordenar o hacer ordenar
- las modificaciones en la instalación, dentro de un plazo determinado, que sean necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a la salud o seguridad de los trabajadores, o
- la adopción de medidas de aplicación inmediata, en caso de peligro inminente para la salud o seguridad de los trabajadores (art. 13, 2)). 41
Junto con los servicios de inspección del trabajo, otros organismos nacionales pueden estar encargados de controlar la aplicación de la legislación relacionada con la violencia y el acoso en el mundo del trabajo. Por ejemplo, muchos países tienen un organismo nacional independiente encargado de velar por el respeto y la observancia de los derechos humanos y de la legislación contra la discriminación; otros tienen organismos que se centran en grupos específicos, como las mujeres (OIT 2017a).
El Convenio núm. 190 prevé que los Estados ratificantes deben «velar por que la inspección del trabajo y otras autoridades pertinentes, cuando proceda, estén facultadas para actuar en caso de violencia y acoso en el mundo del trabajo, incluyendo el dictado de órdenes que requieran la adopción de medidas de aplicación inmediata, o que impongan la interrupción de la actividad laboral en caso de peligro inminente para la vida, la salud o la seguridad de los trabajadores, a reserva de cualquier recurso judicial o administrativo que pueda prescribir la legislación» (art. 10, h)). 42 A este respecto, el párrafo 21 de la Recomendación núm. 206 especifica que el mandato de los organismos nacionales responsables de la inspección del trabajo y de la seguridad y salud en el trabajo no solo debería abarcar la cuestión de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo, sino también los organismos responsables de la igualdad y la no discriminación, incluida la igualdad de género. La Recomendación núm. 206 prevé además que los inspectores del trabajo y los agentes de otras autoridades competentes deberían recibir formación específica sobre las cuestiones de género para poder detectar y tratar la violencia y el acoso en el mundo del trabajo, incluidos los peligros y riesgos psicosociales, la violencia y el acoso por razón de género y la discriminación ejercida contra determinados grupos de trabajadores (párr. 20).
Recuadro 33. Fortalecer los mecanismos de control de la aplicación
Europa: En 2018, el Comité de Altos Responsables de la Inspección del Trabajo publicó una Guía para evaluar la calidad de las evaluaciones de los riesgos y las medidas de gestión del riesgo con respecto a la prevención de los riesgos psicosociales, de carácter no vinculante (Comisión Europea 2018). El objetivo de la Guía es ayudar a los servicios nacionales de inspección del trabajo a elaborar procedimientos de inspección y a aumentar la confianza de los inspectores del trabajo al abordar la calidad de las evaluaciones de los riesgos y de las medidas de evaluación de los riesgos con respecto a los riesgos psicosociales. Los riesgos psicosociales incluyen específicamente problemas en el lugar de trabajo, tales como el acoso y la intimidación, la violencia en el lugar de trabajo y el estrés laboral. La Guía proporciona ejemplos concretos, así como orientaciones concretas, sobre la manera de llevar a cabo una inspección adoptando un enfoque preventivo de los riesgos psicosociales, con inclusión de la violencia y el acoso.
Finlandia: La Ley de Igualdad entre Hombres y Mujeres, de 1987 (en su versión enmendada en 2014), prevé que el Defensor de la Igualdad y la Junta de Igualdad y de Igualdad de Género deberán controlar el cumplimiento en las actividades privadas y en la administración pública y las empresas (art. 16). El artículo 17 especifica además que el Defensor de la Igualdad tiene el derecho de obtener, gratuitamente, la información necesaria para que las autoridades controlen el cumplimiento, así como el derecho, dentro de un plazo razonable establecido por él, de obtener de todas las personas la información o los documentos necesarios para controlar el cumplimiento.
Filipinas: La Ley de Espacios Seguros, de 2018, obliga a las diferentes entidades y órganos a controlar sus disposiciones incluido el Departamento de Trabajo y Empleo para el sector privado y la Comisión de Servicio Civil para el sector público, que deberán llevar a cabo anualmente inspecciones espontáneas a fin de garantizar el cumplimiento por los empleadores y los trabajadores de sus obligaciones dimanantes de la Ley. Además, la Ley también prevé que el Departamento de Educación, la Comisión de Educación Superior, y la Autoridad para la Educación Técnica y el Desarrollo de Competencias son responsables de efectuar inspecciones espontáneas regulares a fin de garantizar el cumplimiento por los directores de las escuelas de las obligaciones dimanantes de esta Ley.
España: En 2009, se adoptaron criterios técnicos para la intervención de los inspectores del trabajo en los casos de violencia y acoso en el trabajo. Se contemplan tanto la violencia interna y por terceros, de naturaleza tanto física como psicológica (incluido el acoso sexual, moral y discriminatorio). El documento contiene el procedimiento que deben seguir los inspectores del trabajo en esos casos, así como los requerimientos y medidas, incluida la facultad para ordenar la suspensión del trabajo en caso de amenaza inminente para la salud de los trabajadores, y sanciones previstas por los reglamentos de SST, laborales y penales. Como anexo, incluye una guía explicativa para la detección y evaluación de comportamientos de violencia y acoso. 43 En 2021, también se aprobaron los criterios técnicos para la intervención de los inspectores del trabajo en relación con los riesgos psicosociales, que incluyen explícitamente el acoso y otra conducta inadecuada.
Uruguay: El artículo 5 de la Ley de Acoso Sexual, de 2009, en su versión enmendada en 2017, establece que «El Estado será responsable de diseñar e implementar políticas de sensibilización, educativas y de supervisión, para la prevención del acoso sexual laboral y docente, tanto en el ámbito público como en el privado», y prevé que la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social es el órgano competente para controlar el cumplimiento tanto en el ámbito público como en el privado. Además, el artículo 8 dispone que: «la Inspección dispondrá de amplias facultades de investigación sobre los hechos denunciados […] para interrogar al denunciante, denunciado y testigos y recoger todas las pruebas que resulten pertinentes», y para emitir notificaciones y aplicar sanciones. El artículo 10 prevé además que «cuando los sindicatos reciban denuncias de acoso sexual estarán facultados para concurrir ante la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social y a solicitar la constitución de la Inspección en el lugar de trabajo».
6.2.1. Mejorar la recopilación de datos
La elaboración de reglamentos y políticas eficaces para apoyar un mundo del trabajo libre de violencia y acoso exige la recopilación de datos oportunos, completos y fiables. Sin embargo, los datos sobre la violencia y el acoso son a menudo limitados como consecuencia de los tabús culturales, de la vergüenza o el temor a denunciar los incidentes, y de la falta de claridad sobre lo que constituye un comportamiento inaceptable. La Recomendación núm. 206 insta a los Estados Miembros a «recopilar datos y publicar estadísticas sobre violencia y acoso en el mundo del trabajo, desglosados por sexo, por forma de violencia y acoso y por sector de actividad económica, en particular respecto de los grupos a los que se hace referencia en el artículo 6 del Convenio» (párr. 22).
En general, las estadísticas sobre la violencia y el acoso relacionados con el trabajo se recopilan a través de tres categorías principales de fuentes:
- Los recursos administrativos que incluyen los registros de SST de accidentes/enfermedades relacionados con el trabajo, expedientes policiales, registros de indemnizaciones de las empresas de seguros, expedientes judiciales y registros hospitalarios. Estas fuentes tienen un alcance limitado, ya que, por lo general, solo tienen en cuenta los casos de violencia física, y en la gran mayoría de los casos no se notifican los incidentes violentos que no conducen a lesiones graves o a resultados fatales.
- Las encuestas de establecimientos no se consideran en general fuentes adecuadas de datos, ya que recopilan información de los empleadores, en lugar de los propios trabajadores, y los empleadores no suelen tener procedimientos adecuados establecidos para registrar casos de violencia y acoso.
- Las encuestas de hogares o las encuestas individuales permiten que se recopile información directamente de la población expuesta o de las víctimas de incidentes violentos, y pueden abarcar todas las formas de violencia. Por lo tanto, tienen algunas ventajas en relación con las otras dos fuentes a pesar de los retos que conlleva su puesta en práctica.
La OIT está esforzándose por elaborar normas estadísticas internacionales sobre la medición de la violencia y el acoso relacionados con el trabajo. Las futuras directrices estadísticas serán una herramienta esencial para los países que procuran mejorar su recopilación de datos, y les permitirán producir estadísticas fiables, comparables y pertinentes en materia de política.
39 El Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129), cuyo contenido es similar al del Convenio núm. 81, exige que los Estados ratificantes establezcan y mantengan un sistema de inspección del trabajo en la agricultura.
40 En relación con los exámenes, el artículo 12, 1),c) del Convenio núm. 81 especifica asimismo que los inspectores del trabajo estarán autorizados: i) para interrogar, solos o ante testigos, al empleador o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales; ii) para exigir la presentación de libros, registros u otros documentos que la legislación nacional relativa a las condiciones de trabajo ordene llevar, a fin de comprobar que están de conformidad con las disposiciones legales, y para obtener copias o extractos de los mismos; iii) para requerir la colocación de los avisos que exijan las disposiciones legales; iv) para tomar o sacar muestras de sustancias y materiales utilizados o manipulados en el establecimiento, con el propósito de analizarlos, siempre que se notifique al empleador o a su representante que las substancias o los materiales han sido tomados o sacados con dicho propósito.
41 En relación con el trabajo doméstico, a menudo no se permite a los inspectores del trabajo entrar en los hogares privados para inspeccionar casos de abuso (OIT, 2016e). Sin embargo, el artículo 17 del Convenio núm. 189 indica que los Estados «[deberán] formular y poner en práctica medidas relativas a la inspección del trabajo, la aplicación de las normas y las sanciones, prestando debida atención a las características especiales del trabajo doméstico, en conformidad con la legislación nacional» y que «en dichas medidas se deberán especificar las condiciones con arreglo a las cuales se podrá autorizar el acceso al domicilio del hogar». Algunos países facultan a los inspectores del trabajo para entrar en los hogares privados con una autorización judicial, mientras que otros han fortalecido la cooperación con el poder judicial con respecto a las presunciones jurídicas, los indicadores de abusos, la autorización de las visitas de inspección, y los procedimientos judiciales urgentes para acceder al domicilio. Por ejemplo, en España, la Ley núm. 36/2011, de 10 de octubre de 2011 (Ley reguladora de la jurisdicción social) prevé que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social podrá solicitar la autorización judicial para inspeccionar el domicilio de la persona afectada, si el titular se opusiere o existiese el riesgo de tal oposición, en relación con los procedimientos administrativos de los que conozca o pueda conocer posteriormente la jurisdicción social, o para posibilitar cualquier otra medida de inspección o control que pudiera afectar a derechos fundamentales o libertades públicas. En Finlandia, el artículo 9 de la Ley de Vigilancia de la Seguridad y Salud en el Trabajo y de Cooperación en materia de Seguridad y Salud en los Lugares de Trabajo (Ley núm. 44/2006) indica que podrá efectuarse cualquier inspección en el ámbito de la paz domiciliaria (privacidad), con arreglo a procedimientos de autorización adecuados, si existen motivos razonables para sospechar que el trabajo realizado en el lugar o las condiciones de trabajo representan una amenaza para la vida o la salud de un trabajador.
42 El Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), y su Protocolo de 1995 definen las facultades de los inspectores del trabajo, incluidas las facultades de supervisión y mandato. El control de la aplicación y las sanciones deberían combinarse con la facilitación de información y asesoramiento técnico, a fin de apoyar a los empleadores en la prevención de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
43 Para tener una visión global de otros países de la UE, véase Comisión Europea 2016.